Automaattinen päätöksenteko algoritmien voimin edellyttäisi lakia

Julkaistu 28.11.2019.

Verohallinto on kehittänyt voimakkaasti tietotekniikan käyttöä verotuksen toteutuksessa. Aina kehitystyö ei etene kivuttomasti. Julkiseen toimijaan kohdistetaan oikeutetusti vaatimuksia, joita yksityiset yritykset kohtaavat vain harvoin, jos koskaan, ikävä kyllä. Mutta mitä laki ja lain tulkitsijat sanovat?

Apulaisoikeusasiamies (AOAM) selvitti aloitteestaan, onko oma-aloitteisten verojen automatisoitu verotusmenettely ja päätöksenteko toteutettu lainmukaisella tavalla (EOAK/3379/2018, 20.11.2019). AOAM:n selvitystyön taustalla ovat olleet automatisoidun verotuksen tuottamien virheiden aiheuttamat kantelut, joiden perusteella automatisoitua menettelyä pidetään trendikkään valtiosääntöoikeudellisen termin mukaan ”ongelmallisena”.

Ratkaisussa on käsitelty erityisesti verovelvollisen mahdollisuutta saada oikeusturvan edellyttämää tietoa päätöksestä, virkavastuun kohdentamisen kysymystä sekä kysymystä voiko Verohallinto automatisoida päätöksentekoa voimassa olevan lainsäädännön perusteella.

Kahteen ensimmäiseen ongelmaan voidaan mielestäni reagoida kehittämällä hallinnon työtapoja työjärjestyksen ja sisäisten ohjeiden avulla. Viraston päivittäisten toimintojen ja tehtävien ohjausta ei ole yleensä toteutettu laissa, vaan lain määräämien sisäisten työjärjestysten avulla (mm. LVerohallinnosta 503/2010 6 §). Työjärjestyksen mukaan määräytyy myös tehtäviin sidottu virkavastuu tietyn päätöksen osalta. Verohallinnon on myös pyynnöstä ilmoitettava toimintayksikkö, joka on vastuussa asiassa (LVerohallinnosta 503/2010 7 §).

PeVL 7/2019 vp. mukaan automaattinen päätöksenteko ei saa johtaa henkilökohtaisen virkavastuun merkityksen häviämiseen. AOAM:n päätöksen mukaan Verohallinnon työjärjestys on ollut yleisluonteinen ja ”prosessinomistajan vastuu” vain välillinen eikä siis riittävä, koska tiettyä henkilöä ei välttämättä saada vahingonkorvausvastuuseen ja rikosoikeudelliseen virkavastuuseen. Tähän kytkeytyy myös kantelujen perusteella esiin tullut ongelma eli verovelvollisen vaikeus saada puhelimitse tietoa asiansa käsittelystä ja ratkaisusta, koska päätöksessä yhteystietona annetusta asiakaspalvelunumerosta ei heti saa tietoa perusteluista tai asian käsittelystä.

Erityisen mielenkiintoista on kysymys voiko veroasian käsittely tapahtua Verohallinnossa kokonaisuudessaan automaatiossa ilman, että ihminen on osallistunut käsittelyyn (ratkaisun s. 32). Perustuslakivaliokunta on katsonut massamuotoisessakin julkisessa toiminnassa pitää huolehtia verovelvollisen oikeusturvasta ja hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisesta (mm. PeVL 35/2005). Verohallinnon mukaan tämä ei ole ongelma, sillä asian tutkiminen onnistuu automaatiossa lain edellyttämällä tavalla.

Julkista hallintoa koskevassa lainsäädännössä kuten esimerkiksi Hallintolaissa (434/2003) ei säädetä automatisoidusta päätöksenteosta eikä itseasiassa asian ratkaisemisesta juuri muutoinkaan, vaikka se on hallintolain 7 luvun otsikkona. Sääntöjä on vain päätöksen muodosta, sisällöstä ja perustelemisesta ym. Verohallinto on lausuntonsa mukaan toteuttanut automatisoidun menettelyn ja päätöksenteon tutkimisvelvollisuudesta määräävän Verotusmenettelylain (1558/1995) 26.6 §:n perusteella ja oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetun lain (768/2016) mukaan.  AOAM katsoo tämän riittämättömäksi ja veroasian päätöksenteon automatisoinnin säädöspohjan osalta perustuslain vastaiseksi (s. 34–35). Laista tulisi ilmetä mm. asioiden valikoituminen automaattisesti päätettäviksi ja algoritmin määrittely ja julkisuus.

AOAM pitää automatisoitua verotus- ja päätöksentekomenettelyä lainvastaisena, koska se ei perustu täsmällisiin lainsäännöksiin, joissa olisi otettu huomioon hyvän hallinnon, oikeusturvan ja virkavastuun asianmukainen toteuttaminen.

Mietteitä

Päätöksessä näkyy hyvin lainopillinen näkökulma teknologian kehitykseen. Ilman lain antamaa lupaa uutta teknologiaa ei voi hyödyntää vaikeuksitta. Lain ”teknologiamyönteistä” tulkintaa ei ole olemassa. Teknologian kehityksen kannalta asiassa voi nähdä hidasteita, sillä on vaikea nähdä säädettävän lakia tulevan teknologian varalle. Päätöksessä mainittujen lähteiden pohjalta voi myös sanoa, että nyt esiin tulleet juridiset seikat ovat olleet tiedossa sangen pitkään.

Voimassa olevien oikeusperiaatteiden noudattaminen ei näyttäisi riittävältä uuden teknologian osalta ilman nimenomaisia lain säännöksiä. Lainsäätäjältä tämä edellyttää nopeutta. Nyt on siis säädettävä säännös, jossa määrätään, että viranomaisen ottaessa oikeusvaltion kehittämisen ja säilyttämisen kannalta perustellun tarpeen vaatiessa päätöksellään käyttöön automatisoidun päätöksenteon ja asian selvittämisen, sen tulee turvata riittävällä tavalla kansalaisen oikeusturva ja virkavastuun toteutuminen. Siinähän se tulikin.

Nyt tulee tietysti mieleen, mitä tapahtuu, kun AOAM on katsonut tämän lajin verotuksen toteutuksen olevan lainvastaista. Ei mennä siihen, mutta kyllä ne verot kannattaa maksaa ja parkkisakot kanssa! Tämä päätös ei ole tuomioistuimen tekemä, eikä se koske tietyn päätöksen sisältöä ja lainmukaisuutta.

Kristian Siikavirta

Kommentit:

Tekoäly julkisella sektorilla

Kirjoittanut Tommi Lehtonen 28.11.2019 13:38:31

Kiinnostava ja ajankohtainen aihe! Tässäkin tapauksessa tekoälyn käyttöön liittyy niin sanottu mustan laatikon (black box) ongelma. Sillä tarkoitetaan järjestelmää, josta voidaan havaita kyllä syötteitä (input) ja tulosteita (output), mutta jonka sisäistä toimintaa ei havaita tai ymmärretä. Jos automaattisessa päätöksenteossa käytetyt algoritmit ovat kovin mutkikkaita ja vaativat syvällistä matemaattisten ja loogisten operaatioiden tuntemista, ei ole ihme, että keskiverto verovirkailijallakin menee sormi suuhun ja hän vastaa: En osaa sanoa yksityiskohtaisesti, mihin verotuspäätös perustuu.

Glass cage

Kirjoittanut Alumnus 28.11.2019 19:15:23

Mielenkiintoista. Lisään hieman Tommi Lehtosen kommenttiin.

Toinen tähän sopiva käsite voisi olla "glass cage" (Nicholas Carr, The Glass Cage: How Our Computers Are Changing Us). Glass cage viittaa mm. lentokoneiden eri järjestelmien automaatioon Teknologiaan aletaan luottaa (toisinaan lähes sokeasti), minkä seurauksena luottamus omiin kognitiivisiin ja toki inhimillisyyden rajoittamiin kykyihin kapenee.

Toisaalta sitten päätöksenteossa tuo voi johtaa tosiaan siihen, että järjestelmän tuottamiin päätöksiin luotetaan, mutta päätöksiä ei kyetä perustelemaan, koska järjestelmä on liian mutkikas yksittäisen henkilön ymmärrettäväksi.

Kommentoi:

Tämä on Captcha-kuva (http://en.wikipedia.org/wiki/Captcha). Sen näyttämiseen tarvitaan graafinen selain.
Tämä on Captcha. Sinun täytyy syöttää kuvassa näkyvät merkit ottaen isot ja pienet kirjaimet huomioon.
*Pakollinen kenttä

Takaisin

Päivitetty 28.11.2019 - Verkkotoimitus
Login